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尹中立:因城施策是房地产调控的创新

来源:

中国经济杂志

作者:

-- 2019-04-12

摘要 今年政府工作报告对房地产工作的安排是,落实城市主体责任,改革完善住房市场体系和保障体系,促进房地产市场平稳健康发展。

今年政府工作报告对房地产工作的安排是,落实城市主体责任,改革完善住房市场体系和保障体系,促进房地产市场平稳健康发展。“两会”刚结束,国务院副总理韩正于3月19日前往住建部调研,他强调指出,要坚持一城一策、因城施策,从各地实际情况出发,有什么问题,就解决什么问题,稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制方案试点,做好实施过程中的评估和跟踪。要紧紧围绕稳地价、稳房价、稳预期的调控目标,夯实城市主体责任,落实好省级政府监控和指导责任,坚决防范化解房地产市场风险。

可以看出,城市政府成为房地产调控的主要责任主体,这是此轮房地产调控与之前历次房地产调控的最重要的差异。2017年之前的房地产调控都由中央各部委承担主要责任,各地方政府执行中央的政策指令。房地产调控责任主体的变化是房地产调控方式的创新。

自2003年以来,我国历经了多次房地产调控,既有打压房地产需求的调控,也有刺激房地产需求的调控。在2017年之前的多次房地产调控中,多倚重金融政策手段。以遏制房价为目标的房地产调控典型案例出现在2007年前后。在经过2005年和2006年的房地产调控之后,房地产投资得到一定的控制,但价格上涨问题仍然突出,国家因此主要实施从紧的房地产金融政策,具体包括:提高按揭贷款的首付比例,从2007年9月27日开始二套房首付比例不低于40%,利率不低于基准利率1.1倍;加强对外商投资房地产的审批;央行加息、上调存款准备金率(2007年上调10次)和基准利率(见表1)。

2008年前后的房地产调控以刺激需求为导向。为了应对国际金融危机,国家以保增长为目标,刺激房地产市场发展,具体的金融调控政策包括:加大自住型和改善型住房的信贷支持,自住型住房按揭贷款利率七折优惠,降低按揭贷款首付比(最低两成);实施宽松的货币政策,下调房地产项目最低资本金比例至30%,下调法定存款准备金率至15.5%(见表2)。

刺激政策使得大量资金流向房地产市场,2009年房价大幅上涨。全国平均房价增长率达23.3%,上海更是达到56.7%。

我国幅员辽阔,各地实际情况差异巨大,“一刀切”式的倚重金融手段的房地产调控带来的副作用是明显的:每当进入金融扩张期,各地的金融传导存在较大的时间差异,当有些金融发达地区房地产已经出现过热的时候,地处边远的欠发达城市的房地产还没有启动,“一刀切”式的房地产调控使得城市之间的差距越拉越大。另外,紧缩的房地产金融调控政策出台,短期内都会导致需求的断崖式下跌,并对房地产投资产生较大的冲击,不利于宏观经济的稳定。

从多年的调控结果看,全国统一的房地产调控并没有实现预期的目标。无论是刺激房地产需求的政策还是抑制房地产需求的政策,调控的目标都是要实现市场的平稳发展,最终目标是要实现房地产与其他产业之间的协调发展,但多轮房地产调控的结果是我国很多城市(尤其是核心城市)的房价严重偏离了普通居民的收入水平,房地产市场的风险已经成为我国金融风险的主要隐患。“一刀切”式的房地产调控之所以难以实现预期的政策目标,是因为地方政府与中央政府在房地产调控中的利益不一致,导致了“上有政策,下有对策”。

“因城施策”的房地产调控是从2016年底开始。随着2015年刺激房地产的政策出台,2016年一、二线城市房价暴涨,从第三季度开始,中央开始对部分热点城市的房地产市场进行调控,标志性事件是北京率先决定自2016年9月30日起提高首套房首付比例至35%,二套房首付比例至50%(2017年3月17日起购买二套房、贷款已结清的提高至60%,贷款未结清的提高至80%),此后深圳、广州、厦门、杭州、南京等城市跟进。目前主要一、二线城市首套房首付比例为30%~35%,二套房首付比例为40%~80%,利率折扣基本全部取消,首套房基准利率上浮1.1倍左右,二套房基准利率上浮1.2倍左右。

在一线城市和部分二线城市实行抑制房地产需求的调控政策的同时,三、四线城市房地产市场依然在“去库存”,这是“因城施策”的由来。事实表明,因城施策的房地产调控初显成效。

例如,2017年初市场普遍认为经济增长状况将是前高后低,理由是2016年第四季度出台了房地产调控政策。根据以往的房地产调控经验,每一次房地产调控政策出台之后房地产销售都会下滑,进而影响到房地产投资及经济增长速度。但从2017年数据看,经济运行相当平稳,经济效益指标比2016年还有较大幅度的改善,原因就在于,此轮房地产调控实施“因城施策”,在不同时点有针对性地对房价涨幅较大的城市进行调控,而并没有采取全国“一刀切”的方式,这使得房地产调控更精准,避免了“误伤误杀”,结果是全国的房地产市场总体保持了平稳向好的趋势。

回顾此轮房地产市场的走势,一、二、三线城市房价轮动特征明显。2015年底开始,深圳、北京和上海这三个一线城市的房价率先领涨,2016年年中开始,广州、南京、合肥、杭州、厦门等地表现突出,2017年表现抢眼的是三、四线城市及少数二线城市(以西安、重庆、长沙为代表)。在“因城施策”的调控策略指导下,房地产调控首先由深圳、北京和上海开始。从2016年底开始,当一线城市的房价及交易量因为调控出现下滑的同时,二线城市开始接力。2017年中当部分二线城市实施“限购”“限贷”等政策之后,大多数三、四线城市还在享受“去库存”的政策优惠。

不同城市的市场周期处在不同的位置,确保了全国房地产市场总体的平稳运行。从2017年和2018年的房地产市场运行情况看,一线城市和部分二线热点城市的房地产交易在政策影响下明显萎缩,但三、四线城市的房地产市场在“去库存”政策作用下持续活跃,二者对冲的结果是整体市场的持续稳定发展。2017年和2018年,连续两年时间房地产投资一直稳定在8%至10%的区间,新房销售面积、竣工面积、房地产新开工面积等各项指标均保持基本稳定。值得一提的是,2016年之前的每轮房地产上升周期持续的时间都只有一年左右,而本轮房地产上升周期保持了3年多,主要应该归功于“因城施策”房地产调控方式的实施。也因为房地产市场的基本稳定,我国宏观经济才表现出了超强的韧性。

不过,在当前“因城施策”的房地产调控中,地方政府多少还是有些处于被动状态。从利益机制看,土地出让收入已经是地方政府财政收入的重要组成部分,控制房价往往使地方政府的短期利益受损。因此,应该完善土地制度和税收制度,理顺地方政府与房地产市场之间的利益关系,变被动调控为主动调控。

关于土地制度改革,在党的十八届三中全会的文件里已经明确作了规划:“构建城乡一体的土地市场”,党的十九大之后,农村集体所有制的土地入市工作已经展开,此举可以有效理顺地方政府与土地市场的利益关系。关于税收制度的完善,主要是完善有关房地产税的制度建设,让地方政府开辟新的税源,不再过度依赖土地出让收入。只有通过一系列改革,把地方政府与房地产之间的利益关系理顺,才能让地方政府在房地产调控中真正做到主动作为,“因城施策”的房地产调控才能发挥更好的作用。

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